Regjeringen (den utøvende makt)

Regjeringen er den utøvende makt

Regjeringen er den utøvende makt i følge maktfordelingsprinsippet. Fem sentrale oppgaver forklarer hva som er regjeringens primære funksjon:

1. Regjeringen er forvaltningens øverste administrative leder, og ledes av en Statsminister.
2. Regjeringen foreslår et statsbudsjett for det kommende året til Stortinget. Statsbudsjettet forteller hvilke inntekter regjeringen forventer seg, og hvilke utgifter regjeringen vil prioritere det kommende året.
3. Regjeringen foreslår nye lover for Stortinget, men det er Stortinget og ikke regjeringen som vedtar dem.
4. Regjeringen har hovedansvaret for å sette Stortingets politikk ut i livet.
5. Regjeringen er en egen klage- og ankeinstans.

Hvordan dannes regjeringen?

Ny regjering blir normalt dannet hvert fjerde år i forbindelse med Stortingsvalget, 

Det partiet, eller den koalisjonen, som får flest stemmer ved stortingsvalget får normalt tildelt statsministervervet. Statsministeren får så i oppgave av Kongen å danne en regjering. Regjeringen dannes ved at statsministeren foreslår kandidater til de ulike statsrådvervene.

Etter at statsministeren har kommet med forslag til hvem som skal inngå i den nye regjeringen, forelegges forslaget for Kongen for endelig godkjenning. Årsaken til at Kongen må godkjenne forslaget, skyldes at Kongen er den øverste lederen av forvaltningen i Norge. Det er Kongen, og ikke Stortinget, som gir statsministeren oppdraget med å danne regjering. Dette er også grunnen til at regjeringen også ofte kalles “kongens menn” (de jobber for kongen). Når Kongen har godkjent forslaget, er den nye regjeringen formelt dannet.

Fire typer regjeringer

For at regjeringen skal kunne gjennomføre sin politikk må de ha politisk flertall i Stortinget for forslagene sine. Har de ikke ikke det får de aldri gjennomført noe som helst.

Flertallsregjering og mindretallsregjering

En regjering kan enten være en mindretallsregjering eller en flertallsregjering. Den enkleste måten å styre landet på er gjennom å ha en flertallsregjering.

En flertallsregjering innebærer at det partiet eller de partiene som danner regjeringen, har mer enn halvparten av representantene på Stortinget. Regjeringen kan da lett få flertall for sin politikk.

En mindretallsregjering har mindre enn halvparten av stortingsrepresentantene bak seg. Noe som betyr at regjeringen må søke støtte blant opposisjonspolitikerne på Stortinget for å få flertall for de forslagene de ønsker å få igjennom. I praksis betyr dette at det er vanskeligere å få sakene igjennom i Stortinget, da regjeringspartiene må forhandle med andre partier fra sak til sak.

Regjeringer som er avhengige av andre partier på Stortinget på denne måten, er mindre sterke enn regjeringer som har et flertall av stortingsrepresentantene bak seg. Tilsvarende har Stortinget mer makt når regjeringen er en mindretallsregjering.

Ettpartiregjering og koalisjonsregjering

En regjering kan enten være ett ettpartiregjering eller en en koalisjonsregjering.

En ettpartiregjering er en regjering som dannes uten samarbeid med andre partier. Når flere partier går sammen om å danne regjering, kaller vi det koalisjonsregjering. I en koalisjon skal forskjellige partier med forskjellig politikk prøve å bli enige. Det skjer vanligvis i forhandlinger som fører fram til en samarbeidserklæring, som ligger til grunn for det kommende regjeringsarbeidet.

Regjeringens ledelse og organisering

Regjeringen ledes av en statsminister. De som blir utnevnt til statsråd får tittelen «minister», og de blir den øverste lederen for det departementet de har ansvaret for. Det betyr at finansministeren er den øverste lederen for finansdepartementet, mens utenriksministeren leder utenriksdepartementet. Ministrene rapporterer til Statsministeren.

Kongen                      >> Forvaltningens øverste leder

Statsministeren        >> Regjeringens øverste leder

Statsrådene              >> Departementenes leder

Regjeringen er organisert som et kollegium. Det vil si at de er likemenn, hvor formannen (statsministeren) har dobbeltstemme ved stemmelikhet. Regjeringens beslutninger er derfor alltid et resultat av en «avstemning».

Foruten å være organisert som et kollegium, er regjeringen funksjonelt spesialisert. Det vil si at det er opprettet ulike departementer som har fått delegert myndighet til å ta seg av forskjellige funksjoner på vegne av regjeringen. Finansdepartementet har ansvaret for økonomien, utenriksdepartementet har ansvaret for utenriksspørsmål, miljødepartementet tar seg av miljøspørsmål osv.

Regjeringens kompetanse

Regjeringens kompetanse har sitt rettslige utgangspunkt i Grunnloven og senere konstitusjonell sedvanerett.

Forvaltningens legitimitet og oppgave

Forenklet kan vi si at forvaltningens hovedoppgave er å iverksette de politiske målene som Stortinget vedtar. I land med parlamentarisk styreskikk får forvaltningen sin legitimitet ved at forvaltningens øverste ledelse, regjeringen, blir utnevnt av et flertall i nasjonalforsamlingen. Dvs. Stortinget.

De øvrige administrative enhetene i statsforvaltningen har sin legitimitet og myndighet gjennom det skrevne regelverket som er godkjent demokratiske utpekte organer.

Kongens posisjon

I følge Grunnloven er Kongen den øverste lederen av forvaltningen i Norge. Reelt sett er det imidlertid regjeringskollegiet, med statsministeren som leder, som er det bestemmende og utøvende organet. Kongens rolle i stats livet er i dag symbolsk og av formell karakter. Hans medvirkning er imidlertid fortsatt nødvendig dersom regjeringen skal kunne treffe formelt riktige og gyldige beslutninger på statens vegne. Dette fordi slike beslutninger normalt bare kan gjøres gjennom kongelige resolusjoner.

Kompetansegrenser

• Regjeringen har ikke kompetanse til å binde Stortinget rettslig på alle forvaltningsområdene. Stortinget kan i tillegg når som helst trekke tilbake den kompetanse de har gitt regjeringen gjennom forskifter eller vedtak, ved å utstede generelt bindende instrukser eller ved direktiver i enkeltsaker.
• Regjeringen kan ikke gripe inn i «borgernes rettsfære» uten hjemmel i formell lov, dvs. lov som er vedtatt av Odelstinget og Lagtinget.  At regjeringen ikke kan pålegge enkelt personer plikter eller redusere deres rettigheter uten lovhjemmel følger av legalitetsprinsippet som er en del av forfatningsreglene. I særlige tilfeller kan imidlertid regjeringen utstede provisoriske anordninger når Stortinget ikke er samlet.
• Når det gjelder statens eget rettsområdet, har Stortinget gjennom den konstitusjonelle utvikling gitt regjeringen en alminnelig, men ikke ubegrenset, myndighet til å treffe beslutninger som er binder regjeringen.
• Regjeringen (Kongen) er øverste leder for kirken, Forsvaret og utenrikstjenesten.
• Regjeringen (Kongen) forvalter statens eiendom
• Regjeringen kan ikke uten formell lov fatte forvaltningsvedtak som bare gjelder bestemte personer
• Regjeringen har rette til å ansette og avskjedige embetsmenn.
• Regjeringen har en alminnelig adgang til å delegere myndighet og arbeidsoppgaver. Men det gjelder visse grenser for hva som kan delegeres, til hvem det kan delegeres til og på hvilke vilkår.
• Regjeringen kan utstede instrukser om saksbehandling o.l.

Offisiell kommunikasjon mellom Regjering og Stortinget

Den offisielle kommunikasjonen mellom regjeringen og stortinget skjer gjennom proposisjoner og stortingsmeldinger. Dette kan illustreres slik:

Proposisjoner og stortingsmeldinger

Stortingsmeldninger benytter regjeringen når de kun ønsker å informere Stortinget, mens proposisjoner brukes når regjeringen ønsker at Stortinget skal fatte et vedtak. For eksempel vedta en ny lov.

Stortingproposisjon     >> Regjeringen ønsker at Stortinget skal fatte et vedtak.

Stortingmelding               >> Regjeringen ønsker å informerer Stortinget uten at det fattes bindende vedtak.

Stortingsmeldinger

Den kanskje viktigste stortingsmeldingen regjeringen fremmer er Langtidsprogrammet. Langtidsprogrammet utarbeides hvert fjerde år etter Stortingsvalget, og trekker opp regjeringens mål og kurs for den kommende stortingsperioden.

Stortingsmeldinger er i dag meget brukt, og misbrukt. Ofte synes det som om det er massemedia og velgerne som er den egentlige målgruppen for stortingsmeldingen, og ikke Stortinget. Regjeringen er ofte mer interessert i å fremme nye Stortingsmeldinger, enn å følge opp eksisterende. Dette fordi nye stortingsmeldinger som regel gir større publisitet, enn gamle stortingsmeldinger.

Proposisjoner

Saker som man ønsker at Stortinget skal ta opp må fremmes av Regjeringen. Stortinget kan ta opp saker på eget initiativ, men dette blir sjelden gjort. De sakene Regjeringen fremmer for Stortinget, er de sakene som blir tatt opp i Regjeringen av en statsråd. Det betyr at man må få en statsråd til å fremme forslaget for regjeringskollegiet, før det kan bli noe håp om å få Stortingets syn på saken.

Kommunikasjon med Stortinget

Hver enkelt statsråd bestemmer selv hvilke saker som skal tas opp i regjeringen, og regjeringen bestemmer hvilke saker som skal fremmes for Stortinget i form av en melding eller en proposisjon. De sakene statsrådene tar opp i regjeringskollegiet, er normalt saker som er blitt foreslått og utarbeidet av departementets tjenestemenn, andre forvaltningsorganer eller interessegrupper. I prinsippet kan hvem som helt legge frem et forslag til en statsråd, men det er bare de dyktigste som klarer å fange statsrådens interesse for saken, slik at den blir fremmet for regjeringen og evt. Stortinget.

De sakene som når så langt som til statsråden, vil som regel ha vært gjenstand for debatt i de ulike nivåene i statsforvaltningen, hvor forslaget har blitt modifisert flere ganger. De fleste saker vil følge den «vanlige tjenestesveien» i statsforvaltningen. Det vil si at saken har blitt tatt opp av en leder på «grasrot» nivå, som har ført saken inn for sin leder. Denne lederen har så vurdert saken og sendt den videre til sin leder hvis han har funnet saken viktig nok. Slik går saken gjennom de ulike nivåene i statsforvaltningen helt til den blir fremmet for statsråden.

De røde pilene i illustrasjonen under viser «vanlig» saksgang i forvaltnings saker som blir fremmet for Stortinget av regjeringen.

De blå pilene i illustrasjonen over viser hvor den er mulig å fremme forslag eller en sak. Som det går frem av illustrasjonen, kan en sak fremmes på alle nivå i statsforvaltningen, helt opp til statsråden. Jo høyere opp i dette hierarkiet man klarer å fremme en sak, jo større blir også at sjansene for at den skal nå helt frem til «regjering og Stortings nivå».

Sak- og beslutningsgangen i regjeringen

Den formelle saksgangen i regjeringen kan illustreres slik:

«Kongen i statsråd» er formelt det høyeste organ i forvaltningen. Dette møtet holdes en gang i uken på slottet, og heter «Kongen i statsråd» fordi Kongen er tilstede på møtet.

Før en sak kommer hit vil den minst vært diskutert i et «forberedende statsråd». På dette møtet går statsministeren sammen med statsrådene sine gjenom de sakene som de ønsker å få behandlet i førstkommende statsråd møte. «Forberedende statsråd» holdes som regel dagen før «Kongen i statsråd».

Viktige eller omfattende saker vil normalt også vært drøftet før saken kommer til «forberedende statsråd». På alle nivå i saksgangen vil saken bli vurdert og  justert.

Er det dårlig oppslutning om en sak som f.eks. blir tatt opp i en regjeringskonferanse eller i «forberedende statsråd», vil saken ikke bli fremlagt for «Kongen». Vi kan derfor si at den reelle beslutningen allerede er tatt når saken kommer til «Kongen». Hans oppgave er nærmest bare å underskrive møtereferatet.

Regjeringens ansvar

Alle ansatte i forvaltningen og medlemmer av regjeringen er ansvarlig for sine handlinger. En embetsmann har imidlertid ikke det samme ansvaret som en statsråd.

Ansvarsformer

Vanligvis skiller vi mellom følgende ansvarformer:

• Konstitusjonelt ansvar
• Parlamentarisk ansvar
• Politisk ansvar
• Ordinært rettslig ansvar

Konstitusjonelt ansvar

Alle regjeringsmedlemmer har et konstitusjonelt ansvar, og omfatter et ansvar for straffbare forhold som de måtte gjøre seg skyldig i som departementssjefer eller som medlemmer av regjeringen. Slike saker påtales ved at Odelstinget reiser sak for Riksretten.

Blir man dømt skyldig etter reglene om konstitusjonelt ansvar, kan man dømmes til bøter, fengsel eller til å betale erstatning. Slikt ansvar kan bare reises dersom en statsråd på straffbar måte har unnlatt å medvirke til å gjennomføre Stortingets vedtak, eller ved å unnlate å gi opplysninger av betydning for saken.

Parlamentarisk ansvar

Regjeringen og dens medlemmer har alle et parlamentarisk ansvar. Dvs. at de må gå av dersom Stortinget direkte eller indirekte fatter vedtak om det. Regjeringen eller dens medlemmer parlamentariske ansvar blir fremmet gjennom at Stortings medlemmer fremmer et mistillitforlag.

Politisk ansvar

Alle regjeringsmedlemmer har et politisk ansvar som går lengre enn det parlamentariske ansvaret. All statsråder har plikt til å møte i Stortinget og svare for handlinger de selv, departementet eller underliggende organer har foretatt. De har i tillegg et ansvar ovenfor partiet sitt om å følge de politiske retningslinjene som partiets landsmøte, og landsstyre har trukket opp.

Ordinært rettslig ansvar

Det er ikke bare statsrådene som har et ansvar sine tjenestehandlinger, men for forvaltningens øvrige tjenestemenn er det kun snakk om et ordinært rettslig ansvar. Det rettslige ansvaret er bl.a. regulert i Lov om statens tjenestemenn og straffeloven.

Vedtak om tjenestemyndighet om ordensstraff, avskjed, suspensjon m.m. kan bringes inn for de ordinære domstolene, og vil da kunne resultere i dom om erstatning, fengselsstraff eller tap av tjeneste.

Mistillitsforslag

Regjeringen er avhengig av å ha tillit i Stortinget for å kunne styre landet. Har Stortinget ikke lenger tillit til regjeringen kan Stortinget stille et mistillitsforslag til regjeringen. Får mistillitsforslaget flertall i Stortinget, er regjeringen pliktig til å gå av i følge vårt parlamentariske system. Den sittende regjeringen blir da erstattet av en ny regjering.

Foruten at Stortinget kan stille mistillitsforslag til regjeringen har statsministeren rett og plikt til å oppløse regjeringen hvis han eller hun finner dette nødvendig. Det vanligste er at det kun blir byttet ut noen få statsråder i løpet av en stortingsperiode.

Kabinettspørsmål

Kabinettsspørsmål er regjeringens sterkeste pressmiddel overfor Stortinget, og vil si at regjeringen stiller et ultimatum og truer Stortinget med å gå av dersom regjeringen ikke får flertall i en bestemt sak.