Kommunene som forvaltningsorgan

Kommune refererer til et geografisk avgrenset område eller fellesskap som nyter en viss grad av selvstendighet i forhold til overordnede organer. I dag er denne selvstendighet som regel gitt av staten. De norske kommunene fikk lokalt selvstyre i 1837 gjennom vedtaket av formannskapslovene for henholdsvis byene og landdistriktene.

Kommunene er i dag det laveste forvaltningsnivået i Norge. En stor del av den offentlige forvaltningen skjer i kommunalsektor. Kommunene produserer og iverksetter offentlige tjenester, samtidig som de er et fullverdig politisk administrativt nivå.

Få land har så mange kommuner pr. innbygger som Norge. Vi kan derfor kalle Norge for et kommunalisert samfunn, i betydningen preget av kommunal virksomhet. Undersøkelser viser også at kommunen er den offentlige instans som innbyggerne mener betyr mest for deres daglige virke, og som de har størst tiltro til.

Kommunenes oppgaver

Kommunenes frihet til å ta på seg oppgaver bare negativt begrenset. Det vil si at de ikke kan fraskrive seg ansvaret fra de oppgavene de er pålagt til å utføre, men bortsett fra det kan de velge å påta seg hvilke som helst andre oppgaver som de ønsker. Kommunenes funksjon er derfor en kombinasjon av stats- og lovpålagte oppgaver og egeninitierte oppgaver.

Når det gjelder desentralisering av politisk autoritet skiller man i utgangspunktet mellom de såkalte enhetstatene og de føderale systemer.

Enhetsstater og føderale systemer

Karakteristisk for de såkalte enhetstatene er at den politiske autoritet har sitt utgangspunkt i ett senter. Herfra skjer det så en delegering av myndighet til geografisk avgrensede enheter på lavere nivå, f.eks. fylkeskommuner og kommuner. Lokal makt er i disse systemene i ytterste instans avledet statsmakt. Enhetstatssystemet praktiseres i alle nordiske land.

I de såkalte føderale systemer er det i noen grad motsatt. Her kan makten ha sitt utspring i de ulike delsystemer (delstater), og fordelingen av myndighet er gjerne nedfelt i en konstitusjon som regulerer forholdet mellom sentralt (føderalt) og lokalt nivå. Nasjoner som praktiserer et slikt system er USA, Canada og Tyskland.

Kommunene som avledet statsmakt

Kommunene i Norge har ikke sitt selvstyre nedfelt i grunnloven eller andre nasjonale lover, slik som kommunene i de andre nordiske landene har det. Kommunene i Norge er formelt sett organer som staten har opprettet fordi de har funnet dette hensiktsmessig. Kommunenes selvstyre er et resultat av at staten har delegert myndighet og oppgaver til dem. I teorien kan derfor staten bestemme seg for å avskaffe kommunene, hvis vi ser bort i fra den sedvaneretten kommunene kan påberope seg juridisk.

Den norske lokalforvaltningen er i stor grad basert på det vi kan kalle den nordiske modellen. Dvs. at vi har valgt å kanalisere en svært stor andel av den samlede offentlige virksomheten til lokalplanet gjennom kommunene. Målet med en slik politikk har vært å prøve å gjøre den offentlige politikken og tjenesteytingen mer følsom for lokale variasjoner og lokale krav gjennom at direkte folkevalgte politikere i kommunene skal kunne øve direkte innflytelse og kontroll.

En annen viktig grunn til å overlate mest mulig lokalstyre til lokalsamfunnene, representert ved kommunene, er å skape deltakelse og oppslutning fra folket. Dette er viktige mål siden det politiske systemet kun kan bli demokratisk hvis folket slutter opp om systemet og gir sin stemme gjennom frie valg. Kommunene har også en funksjon som «skole» for fremtidige politikere til riksplan.

Selv om kommunene og fylkeskommunene baserer sin virksomhet på avledet statsmakt, er de likevel rettssubjekt, og ikke en del av den hierarkisk oppbygde statlige forvaltning. Det er derfor ingen direkte kommandolinjer verken fra regjeringen eller Stortinget til kommunene. Rettslig sett er det ordføreren som er kommunens representant i tvistemål saker.

Kommunenes komparative fortrinn sammenlignet med andre forvaltningsnivåer, er nærhet. Her ligger kilden til mobilisering og deltakelse, men også et argument for at lokalt folkestyre kan være et effektivt styresett. Kommunenes legitimitet vil øke i den grad de viser seg å være velegnet som formidler av offentlige goder og tjenester.

Grovt sett kan vi si at statens styring av kommunene skjer gjennom:

• Påbud
• Økonomiske virkemidler
• Kontroll

Populært fremstilles dette ofte som en slags blanding av «pisk og gulrot» politikk. Dvs. at sentrale myndigheter enkelte ganger direkte griper inn med lover og regler som kommunene er pliktig til å følge, mens de andre ganger oppretter tilskuddsordninger som skal stimulere kommunene til å vri oppmerksomheten i bestemte retninger.

Statens styring av kommunene er nokså sterk, og det er et åpent spørsmål om den har økt eller avtatt de seneste årene. Det er imidlertid klart at kommuneloven har gitt kommunene større «frihet».

Samlet kan man si at kommunal selvstyre i Norge i betydelig grad er preget av en funksjonell legitimitet. Kommunene oppnår ikke sin sterke posisjon primært fordi politikerne på det nasjonale plan har ønsket å hegne om liberale prinsipp som maktspredning og lokal autonomi, men fordi kommunene har vist seg å være nyttige redskaper for å iverksette nasjonal politikk.

Kommunene nyter i stor grad tillit hos innbyggerne fordi de produserer fellesgoder og -tjenester som de i egenskap av brukere vil ha. Kommunene gir også innbyggerne en lokal identitet.

Kommunenes finansiering

Kommunenes inntekter kommer hovedsakelig fra (Prioritert rekkefølge):

1. Skatter
2. Statlige overføringer
3. Avgifter og gebyrer

Kommunal organisering

Reglene for hvordan kommunene skal organiseres og drives, er gitt i Lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992, senest endret 2011. Kommunene kan enten organiseres etter formannskapsprinsippet, eller de kan organiseres etter det parlamentariske prinsipp slik tilfellet er i Oslo, Bergen og Tromsø.

Politisk organisering

Den politiske strukturen i kommunene består av tre elementer:

1. Kommunestyret
2. Formannskapet (hvis kommunen følger formannskapsprinsippet)
3. Et system av utvalg og styrer

Kommunestyret

Kommunestyret består av representanter som er direkte valgt av folket hvert fjerde år. Avhengig av folketallet kan antallet variere fra minimum 11 representanter til minimum 43 representanter. Kommuner med over 100 000 innbyggere skal ha minst 43 representanter. Har kommunen færre holder det med 11 representanter.

Plassene fordeles i likhet med stortingsvalget etter hvor mange stemmer de ulike partilistene har fått.

Kommunestyret har den overordnede  myndigheten i kommunen, og skal fatte vedtak om blant annet års- og langtidsbudsjett, kommuneplan og kommunale skatter og avgifter.

Formannskapsmodellen

Ordføreren

Ordføreren er leder for både kommunestyret og formannskapet og velges for en periode på 4 – år. Ordfører og rådmannsrollen er uten tvil de to rollene som har det klareste lederansvaret for helhet og samordning av den kommunale virksomheten. Ordføreren er kommunens ansvar utad, men hans formelle myndighet til å treffe bindende avgjørelser på egenhånd er svært begrenset. Det er imidlertid klart at ordføreren har en betydelig mulighet til å øve innflytelse på kommunens politikk og beslutninger.

Administrativ organisering

Det har i alle år vært et tradisjonelt prinsipp i kommuneforvaltningen at beslutningene skulle baseres på lekmannsskjønn. Dvs. at avgjørelsen skulle treffes av medborgere, og ikke av embets- eller tjenestemenn. Men den eksplosive samfunnsutviklingen som har skjedd de siste tiårene, kombinert med den store veksten i de kommunale oppgaver har tvunget kommunene til å erstatte lekmanns innsatte med profesjonelle heltidsansatte tjenestemenn.

Administrasjonssjefen/rådmannen

Ansvaret for den administrative samordningen ligger hos rådmannen, eller administrasjonssjefen som kommuneloven kaller han. Administrasjonssjefen skal fungere som bindeleddet mellom den politiske ledelsen og den administrative ledelsen i kommunen. For øvrig er det i stor grad opp til kommunestyret av avgjøre hvilke oppgaver administrasjonssjefen skal ha ansvaret for.