Fylkeskommunene i Norge

Fylkeskommunenes oppgave

Fylkeskommunens oppgave er å fungere som et bindeledd mellom staten og kommunene, eller mellom forvaltningen på nasjonalt nivå og forvaltningen på kommunalt/lokalt nivå. Fylkeskommunene er sidestilt, og ikke overordnet organ for kommunene.

I 1990 la Kommunenes Sentralforbund frem en utredning om hvordan fylkeskommunene burde organiseres. Utredningen foreslo tre modeller:

Funksjonsmodellen

Funksjonsmodellen deler inn det politiske og administrative ansvaret etter type oppgave. Den vanligste inndelingen er å skille mellom:

• Driftsoppgaver
• Økonomi
• Planlegging

Her samles alle planoppgaver uavhengig sektor. Ansvaret legges til et eget planutvalg og en egen planetat, og de gamle sektorutvalgene med tilhørende administrasjon nedlegges.

Områdemodellen

Områdemodellen deler inn et beslutningsnivå i mindre geografiske områder (F.eks. bydelsutvalg). Myndighet over alle (eller deler av) tjenestene rettet mot innbyggerne i dette området, legges til en egen administrasjon og/eller eget politisk organ. Denne modellen vil ikke være aktuell for fylkeskommunene. Skal man dele fylkeskommunene opp i undernivå, er det like godt å overføre ansvaret og/eller oppgaven til kommunen. Modellen er imidlertid aktuell for kommunene.

Klientmodellen

Klientmodellen deler forvaltningen etter bestemte brukergrupper, f.eks. barn, ungdom, elder. Heller ikke denne modellen vil være hensiktsmessig for fylkeskommunene. Dette fordi fylkeskommunene er dominert av to store sektorer; sykehus og videregående skole. Å samle alle tjenestene til etater som skal betjene ulike aldersgrupper er lite aktuelt. Til det har tjenestene for lite til felles.

Parlamentarisk styringsform

Den nye loven om kommuner og fylkeskommuner av september 1992, åpner for at fylkestinget med 2/3 – flertall kan innføre parlamentarisk styringsform.

Det viktigste i den fylkeskommunale parlamentarismen er at det øverste administrative lederansvaret, og dermed den innstillende myndighet, overføres fra fylkesrådmannen til et kollegialt organ, fylkesrådet. Samtidig faller ordningen med administrasjonssjef (fylkesrådmannen) og fylkesutvalg bort.

I motsetning til det som gjelder ved valg til fylkesutvalg og fylkekommunale nemnder, blir fylkesrådet valgt ved flertallsvalg, samtidig som det er anledning for fylkestinget å stille mistillitsforslag mot de enkelte fylkesråder eller hele fylkesrådet. Fylkesrådet fungerer m.a.o. som en slags fylkesregjering.

Målet med å gå over til parlamentarisme i fylkeskommunene er å synliggjøre det politiske flertallet gjennom fylkesrådet, og at disse kan stilles til ansvar for både forslag og gjennomføring av politiske vedtak.

Fylkeskommunenes finansiering

Siden fylkeskommunene i motsetning til kommunene har små muligheter til å kreve inn avgifter fra innbyggerne for sine tjenester, må de skaffe inntektene sine på andre måter.

Fylkeskommunenes inntekter består i dag av følgende hovedkomponenter:

1. Direkte skatteinntekter (fylkesskatt)
2. Statlige øremerkede overføringer. Dvs. penger som må brukes til spesielle formål.
3. Statlige overføringer som kan brukes fritt.

Fylkets forhold til kommune og stat

Etter overgangen til direkte valg i 1976 fikk fylkene gradvis flere offentlige oppgaver. Fra 1979 overtok fylkeskommunene ansvaret for samferdselsektoren, og dermed også samferdsels subsidiene.

Fra 1991 fikk fylkene et lokalt totalansvar for å fatte vedtak innen distriktsutbyggingen. Dvs. at fylkeskommunen må bære tapsrisikoen ved de prosjektene som de gir lån og garantier til. Fra 1988 mistet de ansvaret for sykehjemmene gjennom HVPU – reformen i 1991.

Siden 1990-tallet har det vært en livlig debatt om hvilke oppgaver og struktur fylkeskommunene, staten og kommunene skal ha, uten at man av den grunn har kommet frem til noen løsning som alle kan enes om. Det vi kan si er at utviklingen av fylkeskommunene har vært nært knyttet til utviklingen i kommune og stat. Med mange små kommuner har et sterkt mellomnivå fremstått som en naturlig løsning. Dette betyr at fylkeskommunenes rolle også i fremtiden vil være avhengig av kommunestrukturen, og at organisering og fordeling av de enkelte oppgavene det offentlige skal løse.

Fylkeskommunal historikk

Fylkeskommunen har røtter helt tilbake til formannskapslovene fra 1837, da det ble bestemt at ordføreren i herredene (landkommunene) i fylket, fylkesmannen og fogdene skulle samordnes en gang i året for å vedta fylkeskommunens budsjett og behandle andre fylkeskommunale saker.

Fylkeskommunene hadde få oppgaver og førte en anonym tilværelse ved siden av stat og kommune. Det var først etter 1945 at dette beslutningsnivået fikk en mer fremtredende plass i forvaltningen. Fylkeskommunen ble båret frem av en stor kommunal ekspansjon i den offentlige sektor etter 2. verdenskrig. Den offentlig ekspansjonen som skyldes at vi måtte bygge landet opp igjen fra grunnen medførte at staten i stadig større grad måtte delegere ansvar og oppgaver til fylkeskommunene og kommunene.

I 1950 utgjorde fylkeskommunenes samlede utgifter 356 millioner kroner, mens de utgjorde 47 071 millioner i 1993. Dvs. en økning fra kr. 1.675.- til kr. 12.364.- pr. innbygger i fylket.

Perioden fra 1964 til 1987 var fylkeskommunenes gullalder, dersom en legger vekst i utgiftene til grunn. Utgiftene mer enn firedobles, dels ved at de tradisjonelle oppgavene som sykehus, sykehjem, videregående skoler o.l. ekspanderer, dels ved at nye oppgaver overføres fra staten til fylkeskommunene. I 1990 – årene har fylkeskommunenes vekst begynt å flate ut, noe som skyldes at fylket har mistet ansvaret for flere kostbare oppgaver gjennom nye reformer og lover.

Utviklingen frem til 1964

Fram til 1964 var fylkeskommunen en sammenslutning av herredene i fylket. Det var ordførerne som satt i fylkestinget, og det var herredskommunene som sto for fylkeskommunens skatteinntekter gjennom den såkalte repartisjonsskatten. Repartisjonsskatten var den skatten kommunene ble pålagt å betale i «medlemsavgift» til fylkeskommunen, og ble beregnet etter kommunenes inntekt og formue.

Fylkeskommunens funksjon var hovedsakelig:

• Oppgaver som var for store for den enkelte kommunen. F.eks. drift av sykehus, videregående skoler og bygging/vedlikehold av veier.
• Fordeling av det statlige utjevningstilskuddet til kommunene. Tilskuddet skulle bidra til at fattige kommuner ikke måtte skattelegge sine innbyggere hardere enn rike kommuner. Fylkeskommunene fungerte som et utjevningsbasseng mellom fattige og rike kommuner.
• Finansiering av virksomhet som ble drevet av andre offentlige organer eller private.

Siden fylkesmannen ved siden av å være øverste leder av fylkeskommunens administrasjon og formann i fylkesutvalget, også var fylkeskommunens rettslige representant, hadde vedkommende en meget sterk stilling.

Fylkestinget hadde sin legitimitet og mandat fra kommunene, og ikke befolkningen.

Utvikling i 1964 – 1975

I denne perioden ble også byene tatt inn i fylkeskommunene, samtidig som de stadig fikk tildelt flere oppgaver. Antall folkevalgte representanter til fylkestinget steg drastisk. I tillegg fikk de stadig større «makt» gjennom det stadig økte sektorlovgivning, og begynte å utvikle seg som en uavhengig tjenesteytende enhet. Noe landkommunene mislikte.

Kommunene fikk mindre overføringer fra fylkeskommunene, og måtte stadig betale mer i repartisjonsskatt siden fylkeskommunenes ansvarsoppgaver stadig økte.

Fylkeskommunenes administrasjon utviklet seg raskt, ved at det bl.a. ble etablert egne fylkeskommunale etater som fikk ansvaret for egne sektorer. Det ble også et klarere skille mellom politikere og administrasjon. Fylkesmannen fikk rene administrative oppgaver, og mistet sitt verv som formann i fylkestinget. Heretter var det fylkesordføreren som skulle være leder av både fylkestinget og fylkesutvalget. Fylkesordføreren ble valgt for en periode av 4 – år. Fylkeskommunale nemnder, også kalt underutvalg, ble gjort permanente.

Fylkesmannen har ansvaret for tildelingen av skatteutjevning og tilsyn med kommunale sektororganer gjennom bl.a.:

Fylkeslegen                  når det gjelder tilsyn med helsesektoren

Skoledirektøren             når det gjelder tilsyn med skolesektoren.

Utviklingen etter 1975

Høsten 1975 ble det for første gang holdt direkte valg til fylkestinget, og de nyvalgte representantene tov over fra de kommunevalgte fra 01.01.76. Det gle også flere fylkesting samlinger, noe som medførte en mer kontinuerlig aktivitet fra fylkestinget side.

Fylkeskommunene fikk også en egen administrasjonssjef som kalles fylkesrådmann. Overgangen fra fylkesmann til fylkesrådmann medførte at fylkeskommunenes engasjementet i kultursektoren øke. Det ble bl.a. opprettet en kulturetat. I løpet av 1980 – årene opprettet dessuten de fleste fylkeskommunene egne næringsetater.

Fra 01.01.77 ble det innført direkte skatt til fylkeskommunen for å finansiere deres virksomhet som hovedsakelig var helse og sosialomsorg, videregående skoler og veier/samferdsel.

Den vesentligste endringen av organiseringen av den politiske deltakelsen var overgangen fra nemnder til hovedutvalg.

«Hovedutvalgene skal sikre den folkevalgte styring innen de enkelte forvaltningsområder. De skal være rådgivende organer i saker som avgjøres av fylkestinget og fylkesutvalg».

Ved å overføre oppgaver og avgjørelsesmyndighet til hovedutvalgene skulle man avlaste fylkestinget.

Hovedutvalgets medlemmer blir valg for en fireårsperiode, og hovedutvalgenes sammensetning blir bestemt av fylkestinget. Det er imidlertid ingen krav at personene som velges er medlemmer av fylkestinget. De vanligste hovedutvalgene er:

• Administrasjon/personalforvaltning
• Helse og sosialforvaltning
• Næringsforvaltning og utvikling