Statsadministrasjonen i Norge

Statsadministrasjonen kan kort beskrives slik.

Departement og departemenenes organisering

Departement er betegnelsen på de organisatoriske hovedenhetene i statens sentrale administrasjon eller embetsverk, og er en sentral del av forvaltningen. Selve ordet stammer fra fransk, hvor departement betyr “område“.

Alle vedtak Stortinget eller regjeringen fatter blir overlatt ett departement. F.eks. er de de som har ansvaret for at nye lover og stats/nasjonalbudsjett blir satt i livet og fulgt slik Stortinget har vedtatt. Dette gir departementene en helt sentral funksjon ved å skulle integrere det politiske systemet og de politiske beslutningene med det administrative forvaltningsapparatet som finnes i Norge. Vi kan dermed si at departementene er et politisk – administrativt organ i ordets egentlige forstand.

Departementene er faglig spesialisert, og det øverste utøvende organ i forvaltningen. I tillegg er det de som har hovedansvaret for å legge frem viktige saker til statsråden. De står også normalt bak analysene som blir gjort før lovforslaget eller nasjonal- og statsbudsjettet blir fremmet for statsråden.

Hvor mange departement har vi og hvem avgjør deres arbeidsoppgaver

I 2013 er Norges sentraladministrasjon inndelt i 18 departementer – inklusiv Statsministerens kontor. I 1814 var det 6, i 1884 7 og i 1947 12 departementer. Departementsinndelingen fastsettes av den til enhver tid sittende regjeringssjef/statsminister, normalt avhengig av hvilke politiske prioriteringer som vektlegges av vedkommende regjering.

Departementenes organisering

Departementene er i hovedsak hierarkisk bygd opp, med en departementsråd (utenriksråd, finansråd) som øverste leder. Så følger trinnvis nedover ekspedisjonssjef (avdelingsnivå), avdelingsdirektør (avdelings- eller seksjonsnivå), underdirektør (seksjonsnivå) og førstekonsulenter/konsulenter (saksbehandlernivå).

Statsrådens ansvar og funksjon

Alle tjenestehandlinger i departementet foretas etter fullmakt på departementssjefens vegne og ansvar. Siden Statsråden også er departementssjefen, får vedkommende både et ansvar for de administrative oppgavene i departementet og for politikken tjenestemennene i departementet setter ut i livet/gjennomfører.

Statssekretæren

Alle statsråder har en statssekretær som de utnevner selv. Statssekretæren kan gå av når som helst, men senest samtidig som statsråden. Statssekretæren er etter statsråden den høyeste embetsmannen i departementet. Statssekretærens oppgave er å avlaste statsråden i det administrative arbeidet, slik at statsråden kan bruke mest mulig tid på politisk arbeid. Statsråden bestemmer imidlertid selv hvilke arbeidsoppgaver og myndighet statssekretæren skal ha. Statssekretæren kan imidlertid ikke møte i Stortinget.

Det er vanlig å si at statssekretæren sammen med statsråden utgjør departementets politiske ledelse.

Departementsråden

Departementsråden er departementets høyeste faste embetsmann. Det betyr at han ikke går av samtidig som statsråden går av. Departementsrådens oppgave er å avlaste og være rådgiver for statsråden i arbeidet med ledelse og samordning av departementets arbeid. Departementsråden er på mange måter departementets øverste administrative sjef. I den utstrekningen statsråden finner det hensiktsmessig rangerer statssekretæren over departementsråden.

Saker som skal legges frem av til statsråden av en avdelingssjef skal fremmes gjennom departementsråden.

Statsrådens personlige sekretær og politiske rådgivere

Disse stillingene har ikke noe formell myndighet, og hører ikke til den politiske ledelsen i departementet. Stillingenes innhold varierer i praksis fra betydelige administrative og politiske oppdrag til praktiske og personlig bistand til statsråden.

Departementets øvrige organisasjon

Alle departement er inndelt i avdelinger som igjen er inndelt i seksjoner. Den øverste lederen for avdelingene er ekspedisjonssjefen. Den øverste lederen for seksjonen i avdelingen er avdelingsdirektøren. Har avdelingen flere seksjoner, kan de opprette underdirektører som rapporterer til avdelingsdirektøren og som fungerer som seksjonsledere.

Under dette nivået kommer saksbehandlings nivået med en rekke: Seniorrådgiver, rådgivere, førstekonsulenter og konsulenter.

Vanligvis er det 4-8 avdelinger i et departement og et lignende antall seksjoner i hver avdeling. I hver seksjon er det vanligvis 4-8 sekretærer eller konsulenter.

Departementenes samordning

Samordningen foregår på alle plan i forvaltningen og på alle nivå i departementene, og er samtidig en av de viktigste oppgavene til regjeringskollegiet. Men dersom alle viktige saker som angår to eller flere departement alltid skulle avgjøres av en samlet regjering, ville det bety en veldig arbeidsmessig belastning for kollegiet. Regjeringen prøver derfor ofte å begrense kretsen av statsråder til de som er mest berørt. Av samme grunn er det nedsatt permanente regjeringsutvalg som har til oppgave å samordne de enkelte departements tiltak. Eksempelvis er det egne regjeringsutvalg for å samordne tiltak vedrørende forskning og landets sikkerhet.

Samordningen i departementene skjer også ved at det opprettes departementale eller interdepartementale arbeidsgrupper, eller ved at det nedsettes offentlige utvalg.

Departementenes arbeidsmåte og saksbehandling

De mest sentrale lovene av betydning for departementene og de øvrige forvaltningsorganene er:

• Lov av 10 februar 1967 om behandlingsmåte i forvaltnings saker (Forvaltningsloven)
• Lov av 19 juni 1970 om offentlighet i forvaltningen (Offentlighetsloven)

Forvaltningsloven

Forvaltningsloven bygger på prinsippet at saksbehandlingen skal skje på en betryggende måte. I praksis vil dette bl.a. si:

• Partene skal varsles før vedtak fattes
• Partene har rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter
• Interessegrupper som blir særlig berørt i en sak, skal gis anledning til å uttale seg før en forskrift gjøres gjeldende
• Partene har rett til å klage over enkeltvedtak
• Tjenestemennene har plikt til å gi veiledning, opplysninger om saken og begrunnelse for vedtak.

Forvaltningsloven gir også nærmere regler om utarbeidelse av forskrifter. Bl.a. er det lovfestet her at interessegrupper som er særlig berørt, skal gis anledning til å uttale seg før en ny forskrift gjøres gjeldende. Videre gir loven regler om kunngjøring av forskrifter, om adgang til å fravike dem m.m. Loven gir også visse generelle regler om ugildhet, taushetsplikt, virkninger av feil i saksbehandlingen, omgjøring m.v.

Foruten forvaltningsloven finnes det en rekke spesiallover, kutymer, forvaltningspraksis, rettspraksis og sedvanerett som regulerer hvordan saksbehandlingen i de enkelte sakene skal foregå.

Offentlighetsloven

Offentlighetsloven innførte et nytt prinsipp i norsk forvaltningen. Den slår fast at alle saksdokumenter i forvaltningen i prinsippet er offentlige, dersom det ikke annet er bestemt ved lov. Men det finnes enkelte unntak fra denne offentlighetsregelen. Bl.a. er følgende dokumenter unntatt fra loven:

• Dokumentet er utarbeidet for den interne saksforberedelsen.
• Hensynet til rikets sikkerhet eller av hensynet til personens rettsvern
• Taushetsplikt

Offentlighetsloven trekker opp den maksimale rammen for hva som kan unndras offentligheten.

Saksbehandlingen

Normalt starter behandlingen av en sak hos en saksbehandler. Saksbehandleren utarbeider forslag til avgjørelse i saken og legger forslaget frem for sin byråsjef. Byråsjefen ser på saken, foretar de nødvendige endringene og påfører sine kommentarer før saken får sin endelige beslutning. Viktige eller meget spesielle saker legger byråsjefen frem for ekspedisjonssjefen.

Det er i dag en tendens til å øke bruken av arbeidsgrupper og møter i de ulike departementene, noe som må sies å være positivt. Dette fordi man får belyst saken fra flere forskjellige sider, samtidig som man får en mer demokratisk arbeidsform.

Når departementet skal behandle omfattende eller kontroversielle spørsmål om mål og midler setter de stadig oftere ned et utredningsutvalg, hvor de kan trekke inn ekspertise utenfra. Ved at de går ut å søker råd og støtte blant interesseorganisasjonene, er en av regjeringen og departementenes viktigste kort for å sikre støtte for sin politikk. Slike utvalg har imidlertid en tendens til å bruke lang tid.

Sentraladministrative organer i tilknytning til departementene

Den ytre sentraladministrasjonen er en svært uensartet gruppe. Denne delen av forvaltningen kan deles i to hovedgrupper; det frittstående embetsverket og kollegiale organer uten et embetsverk.

Den gruppen som ligner mest på departementene, er det frittstående embetsverk.

Frittstående embetsverk – «Direktoratene»

At institusjonen er frittstående, betyr at de treffer avgjørelser og/eller fremmer forslag i eget navn, og ikke på vegne av statsråden som en del av et departement. Oppbygningen at det frittstående embetsverket i Norge, er et forsøk fra statens side å få til en vertikal integrasjon av den politiske styringen i Norge slik at Departementene ikke sitter på all utøvende og kontrollerne makt.

Det frittstående embetsverket ledes normalt av en direktør. Enkelte organer har i tillegg et styre, råd e.l. som har tillitsoppgaver og en rådgivende funksjon. Normalt trekkes disse inn bare ved behandlingen av viktige, prinsipielle saker. Når det gjelder den øvrige organisasjonen og arbeidsmåten, skiller disse embetsverkene seg lite fra departementene.

De frittstående embetsverkene utøver vanligvis sin myndighet innenfor mer eller mindre detaljerte retningslinjer gitt eller godkjent av departementet. Hovedmassen av deres daglige arbeid har gjerne et faglig – teknisk preg, og gjelder løpende, konkrete saker. Embetsverket kan imidlertid i lov eller ved konglig resolusjon være gitt myndighet til selv å utrede offentligrettslig regelverk. På grunn av den innsikt de får på sine forvaltningsområder, trekker departementene dem også ofte inn i sitt arbeid. De har i praksis ofte en betydelig innflytelse på utviklingen av den offentlige politikken.

Det frittstående embetsverket går som regel under navnet «direktorat» (F.eks. Prisdirektoratet, Helsedirektoratet m.m.).

Årsaken til at disse direktoratene har blitt opprettet ligger i at regjeringen i stadig større grad har funnet det nødvendig å avlaste departementene ved å overføre oppgaver av teknisk og rutinepreget karakter til frittstående direktorater. Departementene skulle dermed få mer tid til å arbeide med prinsipielle saker.

De første direktoratene kom i perioden 1840 – 84, og når direktørenes arbeidsform og organisasjon skulle fastsettes fikk de fagkyndiges krav gjennomslag. Etter en kontraktiv fase rundt århundreskiftet blir mellomkrigstiden en periode med dragkamp mellom direktoratene i hvordan de skulle utvikle seg. I etterkrigstiden får direktoratene sitt definitive gjennombrudd som et instrument for politisk – administrativt organ. De store interesseorganene synes å spille en liten rolle i utviklingen av direktoratene.

Kollegiale organer uten embetsverk

Foruten det frittstående embetsverket, finnes det omkring 750 kollegiale organer som ikke har noe embetsverk under seg, bortsett fra små sekretariater. Disse kollegiale organene har forskjellige funksjoner, og går under ulike navn som nemnder, råd, faste utvalg o.l.

De fleste av dem er sakkyndig organer som gir råd til departementene innenfor bestemte fagområder. Råd som departementene kan følge eller la være å følge. Flere av dem er tillagt tilsyns- eller kontrollfunksjoner. En del av de kollegiale organene er gitt kompetanse til å avgjøre saker som forelegges dem, f.eks. markedsrådet og barnevernsnemnda. Det kan gjelde myndighet til å avgjøre tvister mellom private, myndighet til å fordele offentlige tilskott eller gi bevillinger, sertifikater, lisenser o.l.

Alt etter deres funksjon, vil de kollegiale organene bli sammensatt av fagfolk eller av representanter for ulike organisasjoner og interessegrupper. Det har ofte vært ansett som betenkelig at store organisasjoner som LO og NHO får sterk innflytelse på samfunnsutviklingen ved at de er hyppig representert i styrer, råd og utvalg. Det er derfor overraskende at NHO – ut fra egeninteressen – har vurdert å trekke seg ut av slike organer.

Den lokale statsforvaltningen

Den lokale statsforvaltningen kan deles inn i tre hovedgrupper

1. Lokale avdelinger av sentraladministrative organer
2. Selvstendige lokale statsforvaltningorganer
3. Kommunale organer

Når det gjelder de to første gruppene er ansvar- og myndighetsforholdet som regel ganske klart. Verre er det ofte med de kommunale organene som i en viss grad er gitt statlige forvaltningsoppgaver gjennom lov.

Mange av disse organene har en uklar tilknytning til både stat og kommune når det gjelder arbeidsoppgaver, oppnevningsmåte, underordningsforhold, styring og finansiering. Selv om det etter årtusenskiftet har vært et mål å sette i verk reformer å skape et klarere skille mellom statlig og kommunal administrasjon, er det fortsatt et stykke igjen i mange tilfeller.

Når det gjelder hvilke oppgaver den lokale statsforvaltningen bør ta seg av har det vært en utpreget oppfatning i Norge at oppgaver som har en utpreget funksjon bør dette legges til den lokale statsforvaltningen.