Forvaltningens planlegging

Tre planleggingsnivåer

Siden forvaltningen opererer på tre nivå: Statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå, strekker også planleggingen seg over tre nivå.

Statens planer og planlegging

Statens økonomiske planlegging kommer hovedsakelig til uttrykk i:

• Langtidsprogrammet
• Nasjonalbudsjettet
• Statsbudsjettet

Den øverste ledelse av den statlige planleggingen ligger hos regjeringen. De trekker opp rammene og retningslinjene for forvaltningens arbeid med planleggingen, og de tar som siste instans stilling til innholdet av planene, før de legges frem for stortinget.

Finansdepartementet er regjeringens nærmeste rådgivende organ i planleggingen, og har ansvaret for fremdriften og samordningen av planleggingen. Men før plandokumentene kommer så langt, har de vanligvis gjennomgått en lang behandling innen forvaltningen.

De enkelte etatene og institusjoner som berøres har først kommet med sine forslag og merknader, og disse forslagene er så samordnet i de respektive fagdepartementene før de blir videresendt til finansdepartementet og regjeringen.

Langtidsprogrammet

Hvert fjerde år, om våren før stortingsvalget, legger regjeringen frem sitt langtidsprogram for Stortinget i form av en melding. Dokumentet inneholder bl.a:

• Et forslag til hvilken politikk landet bør føre de neste fire år. Forslaget tar for seg alle viktige felter i den offentlige virksomheten
• Analyser av den forventede økonomiske utviklingen de neste fire år.
• Analyser av den forventede økonomiske utviklingen i et lengre perspektiv. Dvs. fra 20 til 25 år.
• Hvilken økonomisk politikk regjeringen akter å følge de neste fire år.
• En presentasjon av problemstillinger og hvilke politiske virkemidler regjeringen anser som særlig aktuelle for å løse disse problemene i kommende periode.
• Andre viktige virkemidler, som f.eks. endring av lover og regler.

Hovedvekten av arbeidet legges på utredninger og avklaringer av politiske retningslinjer, og siden denne meldingen er et meget viktig dokument i den politiske debatten, deltar hele regjeringen og alle departementene i utformingen av den.

I tillegg er det opprettet et eget statssekretærutvalg som har som oppgave å hjelpe finansdepartementet med å samordne departementenes bidrag og programmer i forbindelse med utarbeidelsen av regjeringens lagtidsprogram. I dette statssekretærutvalget deltar alle statssekretærene.

Nasjonalbudsjettet

Nasjonalbudsjettet er en plan for hele samfunnsøkonomien, og omfatter både den offentlige og den private sektor.

Nasjonalregnskapet viser regjeringens kurs i den økonomiske politikken for det kommende året. I nasjonalbudsjettet finner vi bl.a. en beskrivelse av utviklingen i produksjonen, sysselsettingen, priser, inntekter, skatter og retningslinjer for finans- og kredittpolitikk.

Nasjonalbudsjettet presenteres samtidig med statsbudsjettet til Stortinget i form av en  stortingsmelding i oktober. I det reviderte nasjonalbudsjettet, som legges fram i vårsesjonen hvert år, gir regjeringen en ny vurdering av samfunnsøkonomien.

Statsbudsjettet

Statsbudsjettet er den mest omfattende delen av statens planlegging, og legges frem for Stortinget i form av en stortingsproposisjon.

Stortingsproposisjonen består av en såkalt Gul bok og en rekke fagproposisjoner.

   Gul bok
+ Fagproposisjoner
= Statsbudsjettet

Gul bok er en beskrivelse av regjeringen forslag til statsbudsjett, og inneholder et utkast til budsjettvedtak.

Fagproposisjonene er en mer detaljert beskrivelse av de enkelte departementenes budsjettforslag. De ulike fagproposisjonene blir sendt de respektive stortingskomiteene. Dvs. av samferdelsdepartemenets fagproposisjon vil bli behandlet i samferdselskomiteen.

Gjennom statsbudsjettet forsøker regjeringen tradisjonelt å nå følgende mål:

• Tilfredstille fellesbehov og velferdsbehov
• Påvirke den private inntektsfordelingen
• Påvirke realinvesteringene, sparingen og forbruket
• Påvirke landets økonomiske og sosiale struktur
• Sikre stabilitet i økonomien

Siden summen av de ulike departementene og etatenes ønsker som regel vil ligge langt over det som står til statens disposisjon, vil sluttbehandlingen av statsbudsjettet, før det legges frem for Stortinget arte seg som en dragkamp mellom de ulike departementene.

Som et utgangspunkt for den årlige budsjettbehandlingen tildeles hvert fagdepartement på forhånd utgifts- og stillingsrammer. Utgiftsrammene er en øvre grense for utgiftsforslagene som fagdepartementene kan fremme under budsjettbehandlingen. Rammene blir fastlagt av Regjeringen, etter forslag fra Finansdepartementet. Stillingsrammene angir hvor mange nye stillinger som de maksimalt kan be om å få opprettet.

Når det departementene endelig er enige om et budsjettforslag blir det oversendt til Stortinget. Der vil det foregå en dragkamp mellom de politiske partiene, hvor de ulike partiene ønsker å fremme sine politiske mål ved å pluss på eller trekke fra på statsbudsjettet. Etter flere runder i Stortinget, med forskjellige mindre korreksjoner, får forslaget til Statsbudsjett flertall i Stortinget og kan bli vedtatt.

Statens regnskaper

Statsregnskapet blir lagt frem for Stortinget av regjeringen i form av en stortingsmelding, og er inndelt i to hoveddeler:

1. Et bevilgningsregnskap – viser hvordan statsbudsjettet for det enkelte år er blitt gjennomført i praksis.
2. Et kapitalregnskap – gir en oversikt over statens finansielle stilling i form av kontanter, bankinnskudd, utlån og gjeld.

Sektorplaner

På alle nivå i statsforvaltningen blir det utarbeidet sektorplaner. Dvs. enkeltstående planer innenfor en sektor av samfunnslivet, eller innenfor en region. F.eks. Norsk Vegplan og plan om sykehusutbygging.

Selv om sektorplanene ikke direkte har noe å gjøre de «helhets planene» som vi har beskrevet hittil, er det viktig at blir vurdert innenfor en helhets sammenheng. Det betyr at de enkelte planene ikke bør ha et høyere ambisjonsnivå enn at de ligger innenfor de økonomiske rammene som er til disposisjon.

Sektorplaner begynner ofte med at det oppnevnes et eget utredningsutvalg som får i oppdrag å avgi en utredning til et departement.

Fylkeskommunal planlegging

Fylkenes oppgaver i Norge omfatter hovedsakelig helsestell, videregående utdanning, kultur og samferdsel. Planleggingen deres blir derfor også hovedsakelig konsentrert om disse områdene. Fylkene har imidlertid også et mer generelt ansvar for planlegging innenfor sitt område, og skal spesielt sørge for en samordning av statens, fylkenes og kommunenes planlegging.

Fylkesplaner

Alle fylker er pliktig i følge plan- og bygningsloven å utarbeide en fylkesplan.

Fylkesplanen skal trekke opp mål og langsiktige retningslinjer for utviklingen i fylket, og være et samordnet handlingsprogram for den statlige og fylkeskommunale virksomheten. Handlingsprogrammet skal også omfatte kommunal virksomhet som angår spørsmål som er av vesentlig betydning for fylket. Dvs. utvikling i sysselsetting, næringsliv, økonomi, arealbruk, naturressurser o.l.

   Langsiktige mål og strategier for fylket
+ Handlingsplaner for statlig og kommunal virksomhet i fylket
= Fylkesplan

Fylkesplanens målsettinger er av langsiktig karakter (10-15 år), men planen gir også et konkret handlingsprogram for de nærmeste 4 -6 årene.

Ansvaret for planen ligger hos fylkestinget og fylkesutvalget. Sekretæriatarbeidet foretas av planavdelingen i fylkeskommunen. Planarbeidet skal skje i samarbeid med institusjoner og organisasjoner som har interesse av planarbeidet, samt de berørte kommunale og statlige organene.

Når fylkesplanen er ferdig utarbeidet og vedtatt av fylkestinget sendes den til Miljøverndepartementet for endelig godkjenning. Godkjennelse skjer ved kongelig resolusjon etter en gjennomgang hvor de fleste departement blir trukket inn. Formålet med denne departement gjennomgangen er å sørge for at staten, fylkets og kommunenes virksomhet blir koordinert til en helhetlig politikk.

Fylkesplanen skal legges til grunn for den fylkeskommunale virksomheten og være retningsgivende (ikke bindende) for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i fylket. Fylkesplanen skal utarbeides minst hvert fjerde år.

Sektorplaner

I likhet med staten utvikler fylkeskommunene sektorplaner på ulike felt som skal bygge opp under fylkesplanen. Eksempel på fylkeskommunal sektorplan er fylkets plan for videregående opplæring som de er pliktig til å utarbeide.

Årsbudsjett og økonomiplan

Fylkets årsbudsjett er det mest konkrete fylkeskommunale planleggingsdokumentet, og skal vise fylkets planlagte disponeringer av de ressursene som står til rådighet det kommende året.

Behandlingen av fylkesbudsjettet begynner som regel i de enkelte fagetatene. Deretter behandles de i eventuelle fagutvalg før forslagene går til fylkesrådmannen som utarbeider forslag til samlet budsjett for fylket. Dette forelegges fylkesutvaltet, som etter en gjennomgang sender busjettforslaget videre til fylkestinget for en endelig avjørelse.

Kommunelovens § 44 pålegger dessuten hver kommune og fylkeskommune å utarbeide en fire – års økonomiplan som skal rulleres hvert år (Rullerende busjettering).

Kommune planlegging

Når det gjelder den kommunale planleggingen finnes det store forskjeller fra kommune til kommune. Dette fordi kommunene står relativt fritt til å selv velge hvilke områder de ønsker å engasjere seg i, og fordi de enkelte kommuners forutsetninger varierer sterkt. En generell fremstilling av kommunenes planlegging må dermed nødvendigvis bli nokså unyansert.

Kommuneplan

Planloven pålegger alle kommuner å utarbeide en kommuneplan som skal bestå av to deler; en langsiktig og en kortsiktig plan.

Kommuneplanen skal legges til grunn ved planlegging og utbygging i kommunen. Kommuneplanen er derfor et meget viktig dokument for kommuneforvaltningen.

I likhet med andre viktige forvaltningsplaner, skal planen utarbeides i så nært samarbeid som mulig med berørte parter. Planutkastet skal også forelegges fylkeskommunen, og legges ut til offentlig ettersyn på samme måte som reguleringsplanen.

Kommuneplanen blir endelig godkjent av kommunestyret. Minst en gang i hver valgperiode skal kommunestyret vurdere kommuneplanen smlet for å se om det er nødvendig med endringer i den.

Langsiktig plan

Den langsiktige planen skal omfatte:

1. Mål for utviklingen i kommunen
2. Retningslinjer for de kommunale sektorenes planlegging
3. En arealplan med oversikt over utnyttelsen av grunnarealene i kommunen, med angivelse av bl.a. områder for bebyggelse, landbruk, natur, friluftsliv og viktige trafikklinjer.

Kortsiktig plan

Den kortsiktige delen av kommuneplanen skal bestå av et samordnet handlingsprogram for de kommunale sektorenes virksomhet de nærmeste årene. Programmet vil ofte gi en prioritering av kommunale utbygningstiltak, f.eks. skoler, veier, idrettsanlegg, parker, kirker, barnehager o.l.

Reguleringsplanen

Alle kommuner har plikt til å utarbeide reguleringsplaner for områder hvor det skal gjennomføres større bygge- og anleggsarbeid. Regulerinsplanen er bindende og griper derfor sterkt inn i den enkelte grunneiers disposisjonsrett. Det er kun gjennom reguleringsplanen at konflikter om hvordan kommunens arealer skal brukes kan bli avgjort. Planlovens Kap. VII fastsetter ganske detaljert hva reguleringsplanen skal inneholde og utarbeides.

Reguleringsplanen skal utarbeides av bygningsrådet med hjelp av fagkyndige, og i samarbeid med offentlige myndigheter og andre som blir berørt av planen. Reguleringsplanen legges også ut til offentlig ettersyn, med adgang for berørte parter til å komme med uttalelser.

Hovedregelen er at kommunestyret vedtar reguleringsplanen med endelig virkning. Dersom det foreligger innsigelser fra fylkeskommune, nabokommune eller statlig fagmyndighet, må reguleringsplanen gå til Miljøverndepartementet for avgjørelse.

Sektorplaner

I likhet med de øvrige nivåene i forvaltningen utarbeider også kommunene en rekke sektorplaner. De kommunale sektorplanene vil ofte være en detaljert beskrivelse av ulike deler av kommuneplanens innhold.

Årsbudsjett og langtidsbudsjett

Kommunene utarbeider også et årsbudsjett og et langtidsbudsjett.

De enkelte budsjettforslagene går fra de forskjellige fagadministrasjonene til de folkevalgte fagutvalgene. Derfra går de til kommunens rådmann og videre til formannskap og kommunestyret. Fylkesmannen fører en kontroll med lovligheten av kommunestyrets budsjettvedtak. I tillegg utarbeides det rullerende økonomiplaner for hver enkelt kommune.